美國對民主價值的看法,及其對香港具有的重要意義

美國駐香港總領事唐偉康
美國駐香港總領事唐偉康 (State Dept.)
美國駐香港總領事唐偉康

美國駐香港總領事唐偉康的演辭
香港文華東方酒店
二零一七年十一月七日

(準備稿譯文僅供參考)

各位早晨!感謝你們今日這麼早來到這裡聆聽我的演講。現今,電子郵件和社交媒體整天都令我們應接不暇,我發現只有在上午才能保持相對清晰的思維。在這方面,我懇請大家作評判。

我還要對高德禮(George Cautherley)先生、司馬文(Paul Zimmerman)先生以及香港民主促進會表示感謝。感謝他們邀請我今天來到這裡發表演講,以及感謝他們安排這次活動。近二十年來,香港民主促進會始終致力於推動對香港政治問題的深度分析。因此,今早能夠和如你們這般優秀的人士共處,讓我感到不勝榮幸。

作為總領事,我常會從美國人那裡收到大量有關於香港特別行政區之政治和管治的問題。例如,中央政府如今是否已開始利用香港的法律來壓制香港的民主?香港人是否仍然可以真正享有國際公約所規定的、並寫入《基本法》第三十九條的人權?對於這些問題,大家也許不會感到驚奇。

實際上,在香港特別行政區成立二十年之際,關於香港自由和民主的問題似乎到了一個關鍵時刻。中央政府似乎在傳達這樣一個信號:即香港《基本法》所規定的民主價值目前僅可以在大陸的「全面管治權」的背景下作出定義。取決於今後數年的事態發展狀況,香港人存在喪失部分重要權力和自由的風險 — 即那些對城市生活方式及其未來影響力和繁榮具有基礎意義的權利和自由。

大家都瞭解「住在玻璃屋的人不該丟石頭」這句諺語。這裡需要指出的是,美國的政治和管治也遠非完美。

和所有其他社會一樣, 美國也面臨著如何在集體權利和個人權利之間取得平衡的棘手問題。美國是一個複雜社會,發展速度快,並且仍在不斷接納更多的移民和文化,其數量高於全球其他任何一個國家。然而,緊張關係在美國依然存在。即使美國以一場血腥的內戰結束了奴隸制,但我們至今仍需要與美國殘存的種族歧視之頑疾相抗爭,而這也是由於我們的祖先優先選擇個人利益,而沒有將人之尊嚴放在首要位置,才為如今的局面埋下了隱患。此外,美國人在本世紀不斷意識到,新興技術是一把雙刃劍,既有利於民主也會傷害民主。其原因在於,公共言論的本質時常會受到新興技術的影響,扭曲了所分享的資訊和觀念。

此外,即使面臨上述挑戰,美國人仍高度重視民主和良好的治理,並且我們對美國在這方面的總體情況感到自豪。今年我們慶祝《美國憲法》簽訂230週年。在世界同類法律文件中,《美國憲法》是至今仍在生效的、歷史最為悠久的建國性法律文件。我們清楚,是《美國憲法》為美國帶來了穩定與良好治理的局面,並為我們的國家提供了充足能量。因此,作為美國人,我們希望能夠與其他國家人民分享自己的想法並就良好治理原則展開討論。

據上週的《英文虎報》報道,香港特別行政區行政長官林鄭月娥女士向外界公佈了她當初決定參選行政長官背後的個人想法。在報道中,林鄭女士提及了她個人相信香港未來願景能夠實現的三個原因:1)「一國兩制」框架的優越性;2)香港的核心價值觀,包括法治、司法獨立、人權和自由;以及3)特別行政區的國際化程度。

我同意林鄭女士對社會核心價值是社會成功之基石的觀點。

對於香港而言,法治、司法獨立、人權和言論自由是這座城市保持不竭動力和未來競爭力的所有關鍵驅動因素。民主管治也是香港重要的力量源泉之一,並且我認為,進一步提高民主程度無疑會使香港變得更強。

因此,我要向各位說:本人作為香港的朋友,並代表著美國,殷切希望香港能夠持續保持強勁、成功和繁榮,現在我和大家分享一些在這方面的心得和理念,供大家參考。

我將探討三個重要的普世價值:言論自由、民主和司法。

然後,我將在得出結論之前簡要提出這些概念對香港未來治理和高度自治的幾點影響。

言論自由

我們先來探討言論自由問題。作為一項核心價值,言論自由無疑對每一個人的人權和生活質素非常重要。

當一個人同我一樣能夠在一個高度重視言論自由的社會中成長時,言論自由理念便會在這個人身上打下深刻烙印,幾乎會成為其基因的一部分。

過去一年裡,我在香港聽到社會上盛傳一種「言論自由並不意味著你可以自由發表任何你想要表達的言論」的觀點,這種聲音之多是我始料未及的。

實際上,你是可以自由表達的。這也是言論自由的本質所在。

讓我們來看一下幾部有關言論自由的法律。

《美國憲法第一修正案》以一種頗具18世紀寫作風格的口吻規定:「國會不得制定關於下列事項的法律:確立國教或禁止宗教活動自由;剝奪言論自由或出版自由;或剝奪人民和平集會和向政府請願申訴的權利。」

我認為,香港《基本法》第二十七條規定的內容與上述修正案所闡述的內容並無二致,只是表述得更加清晰、簡潔,並且使用的是二十世紀風格的文字:香港居民享有言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由,組織和參加工會、罷工的權利和自由。

《基本法》第四條也提到了言論自由問題,其表述也是你們所熟悉的:香港特別行政區依法保障香港特別行政區居民和其他人的權利和自由。

顯然,其中的「依法」二字非常重要。由此產生的一個問題是(如果有的話),言論自由有哪些合理限制?

美國法庭至今只發現極少不受《美國憲法第一修正案》保護的與言論有關的訴訟案件。這些言論包括:猥褻;挑釁性言辭;誹謗(包括文字誹謗和口頭誹謗);兒童色情作品;偽證;敲詐;煽動即將發生的違法行為;真正的威脅;教唆犯罪;以及剽竊受版權保護的材料。

需要重點注意的是,這些不受保護的言論類型都與一人之言論對另一人造成特殊傷害有關。

我的理解是,香港的法律在這方面的規定是類似的,所依據的是香港的普通法以及我剛才提到過的《基本法》,後者對此作出了明確保護。

所以,為什麼言論自由對於香港及其當前優勢和未來成功如此重要?

如果將「成功」定義為個人福祉,包括對個人權利和安全的保障,則保護言論自由無疑是非常重要的。

但即使以集體性詞匯來定義「成功」,例如從經濟增長和社會繁榮的角度出發,我仍然認為,香港對言論自由的堅定保護是,並將繼續是,香港持續繁榮的基石。很難想像創意產業、資訊化服務產業、或媒體企業不是因為香港具備言論自由和廣泛資訊共享自由的包容環境(例如不受限制的互聯網連接)才選擇來到香港或留在這裡的。

實際上,我認為言論自由的經濟重要性將在不遠的未來和以後變得更加重要。隨著科技的持續快速發展,世界各國就是否需要以及如何控制資訊流通這一問題所表現出的差異已變得愈加明顯。

目前已有部分專家開始宣稱「數碼列寧主義」的大規模到來,這種現象盛行於包括中國在內的許多國家。

我認為,這實際上是對「一國兩制」框架之完整性的一次最重要的全新考驗。

在當今這樣一個時代裡,為了保持香港經濟、社會和政體的穩定,確保資訊流通和言論自由不受限制,對於香港而言具有更加突出的意義。

如今,香港市民可以在那種情況下以及以那種方式來倡導獨立已成為香港的一個最新熱門話題,特別是考慮到《基本法》第一條所明確規定的「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分」的情況下。

美國明確承認香港是中國永遠不可分割的一部分這一事實 — 並且美國也絕不會嘗試改變這一事實。我們對提高民主的追求,無論是在香港還是在全球,絕不代表美國對中國的反對立場。

此外,我們認為關於獨立問題的公開演講不應該被納入違法範圍。這是因為在我們的觀念中,保護言論自由擁有至高無上的地位。

而在香港出現的另一個熱門話題,如你們所知,是對國歌的尊重問題。而隨著全國人民代表大會在上週決定將最新的國歌法寫入香港《基本法》附件三之後,這一問題更是關乎每個人,因為此舉將強制要求香港通過與特別行政區情況相適用的相關法律。

實際上,美國人常常喜歡展示自己的國旗,還會經常充滿熱情地唱美國國歌,包括在體育賽事上唱國歌。大多數美國公立學校還會鼓勵(但不會強制)學生每天面對國旗背誦效忠誓詞。

然而,對於美國人來説,即使滿懷愛國主義熱情,從法律角度要求他人證明自己的愛國信念,或對不配合的行為追究刑法,都是無法想像的。如果我們真的那樣做了,美國就不是如我們在國歌中所唱的那種「自由的土地」。

在香港,我時常會聽到一種錯誤的類比,把部分美式足球運動員決定在國歌儀式上跪地的行為所招致的批評,在性質上等同於在香港新國歌法的推行。

更確切地說,美國尚未採取任何重大措施來對那些足球運動員的所作所為進行定罪。可以說,任何人若提議這樣做,都無法在美國找到法律根據。實際上,在美國,即使是燃燒國旗的行為也在憲法保護的言論自由範圍之內,正如美國最高法院所明確規定的那樣。

民主

現在讓我們把話題轉向民主議題。民主是一個相當廣泛的概念,所以明確其定義非常重要。

韋氏詞典(Merriam-Webster)對民主的定義是「由全體公民直接或通過他們間接選出的代表(通常包括定期舉行的自由選舉)行使權力和公民責任的政府。」

或者如美國《獨立宣言》所言:民主是「經由被統治者同意授予的」。

民主治理是世界各國所共同追求的理念,並且有充分的理由這樣做。一套完善的民主制度可通過建立問責制使公民受益,為國家領導人提供合法地位,同時促進權力的平穩過渡。

《基本法》框架下的香港特區政府擁有一定程度的民主,我們認為,民主程度越高越好。

一直以來,我們都支持《基本法》第六十八條所設定的目標 — 即「最終達至全部議員由普選產生的目標。」

另外,我們亦支持行政長官選舉更具民意基礎,包括符合《基本法》第四十五條和香港市民意願的普選。「一國兩制」和《基本法》要求特區政府對中央政府和香港市民負責,因此更高程度的民主機制對香港更實用。這種平衡可以在管制透明和民主責任制的環境下輕鬆實現。

民主機制除了具備政治優勢以外,還會為社會帶來廣泛的實際效益。從歷史的角度來看,我認為香港政府和警方在整頓腐敗獲得巨大進展的幾乎同一時間框架內,顯著增加政府透明度並改善民主責任制絕非是一種巧合。

大眾媒體和許多官員常常稱讚香港在「自由經濟體」方面的領先地位對於這座城市在競爭優勢方面的重要性(例如美國傳統基金會所計算的那樣)。

作為一位三十年從事國際經濟事務工作的外交官,我覺得香港的廉潔和透明治理對香港的成功非常重要。香港在透明國際(Transparency International)去年發佈的《清廉指數》(Corruptions Perceptions Index)中位列第15名,領先美國兩名。這種廉政方面的優秀紀錄對香港經濟至關重要,吸引貿易商和投資者,我認為取得這麼優秀的廉政記錄,民主機制是不可或缺的。

如今,行政長官林鄭月娥女士選出了優秀的行政會議(Executive Council)團隊輔助施政,當然很有用,但是我覺得立法會(Legislative Council)繼續作為香港最重要的審議機構,不僅是因為立法會在《基本法》框架下所具有的權力,還因為該機構是由香港市民直接或間接選舉而產生的。

立法程序被視爲緩慢,立法會因此成了香港媒體和大眾言論批評的眾矢之的。造成這一問題的原因可能在於反對派對於立法程序的依賴,多於計票對立法的影響。

世界民主國家所渴望擁有的立法機關之特點在於,它們能夠展開實質性辯論並採取果斷行動,在此過程中還會有一個具有幫助性的「忠誠反對派」參與其中。普通民眾似乎對愛德華·默羅(Edward R. Murrow)提出的觀點—「我們絕不能把異議和不忠誠混為一談」有著直覺的認識。但同時,他們亦要看到有所作爲。

同時,大多數政治學家認為,更強大的立法機構 – 它所秉承的權利和義務,以及立法委員選舉產生的方式 –會發揮更好的作用。

在香港,我有幸有機會瞭解香港區議會(District Councils)。

立法會很自然獲得多方關注,我驚訝的是,在香港基層亦頗具民主傳統。

我的理解是,大多數區議員是由普選選舉產生的,他們被視為政府和民眾溝通的渠道,幫助改善施政和提高政府為民衆服務的質量。

司法

最後讓我們回到探討司法系統這個議題。

「法治」(rule of law)是在香港時常能聽到的詞彙。實際上,「法治」的價值是社會各界明確的共識。特區政府、法律界、政要、和商界,及中聯辦無不稱讚香港的司法獨立以及優良的法治傳統。

有人說,中央政府在提到「法治」時實際是指「依法治國」(rule by law)。中央政府一貫強調支持《基本法》,包括和司法獨立有關的規定。《基本法》第二條規定:「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照基本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」

當我在中環閒逛時,會時常駐足仰視位於終審法院樓頂的古希臘正義女神泰美斯的完美雕像。

按照傳統,泰美斯手持一架天平,蒙著雙眼。以彰顯「正義是不加選擇」的理念 — 每個人都享有獲得公正申辯和審判的平等權利,無論他或她的地位如何。但泰美斯女神還手持一架非常重要的天平,意指正義會是持平的,犯罪和刑罰相匹配。

關鍵是,泰美斯女神即便是在遮蔽雙目的情況下,仍有能力使用這些天平。

我認為重點需要記住的是,泰美斯不是機器人。她能夠以某種方式看見這架天平,並做出公正裁決,即使是在蒙蔽雙眼的情況下。這位希臘女神運用常識判斷力,能夠對動機和環境加以斟酌,並使用檢控酌情權。

在這方面,香港律政司司長最近在回答「個人在發表煽動言論,或者發表美國所稱的仇恨言論時,是否應該被起訴」這樣的問題時稱「我們需要考慮言論之背景」。司長的這番言論,讓我感到欣慰。

此話言之有理,因為背景的確很重要。

基於同理,美國政府才會對香港特區政府尋求對參與民運人士進行重新審判之決定表示關切。

以美國的觀點來看,正義、「法治」、民主、和言論自由這些概念彼此間都存在相關聯繫和相互促進的關係。因此,在裁決的過程中,對這些概念的相互影響加以考慮具有重要意義。

影響

有關言論自由、民主和司法等問題的討論對香港的現狀和未來會有哪些影響呢?

我認為,保護並推動上述這些概念對於香港未來的成功繁榮和強大至關重要。

香港當然有各種優勢,特別是在其在中國經濟發展中所能發揮的重要作用。我常提及使香港獨特和具有競爭力,深受國際社會,中國和香港市民鍾愛的原因。

通常人們看到香港是中國最富裕的地方,擁有中國最尖端的金融市場。同時也看到香港擁有中國最廉潔的政府、最可靠的法律體系以及最公平的法庭。人們亦注意到香港市民享有中國最大程度的言論自由。

因此,這就是香港高度自治問題成為必須要考慮的原因所在。

令民主機制能夠成功保持香港繁榮,香港就需要以高度自治的方式運作。

如果香港能按《基本法》第二條所闡述的那樣繼續享有高度自治,那麼今天上午我討論的每一項核心價值觀 — 言論自由、民主和司法都將得到進一步完善。

這是我認為的北京的高級官員最新發表的某些言論令人不安的原因之一。

如果能把代表香港「忠誠反對派」的群體也視爲「愛國者」,「香港必須由以愛國者為主體的港人群體來治理」是行得通的。

「全面管治權」和「剩餘權力」這兩個最新出現的概念實際上並未在《基本法》中出現過。這兩個提法似乎更加令人擔心,國際社會對此會密切關注。

對《基本法》最為直接的解讀是,除非另有規定(最重要的是國防和外交事務),香港特別行政區在絕大多數事務上享有廣泛且具有深遠影響的高度自治。

但是,「全面管治權」概念的提出意味著北京實際上的做法與上述相悖,即自治權之權力必須經由具體授權才能生效。

很顯然,後一種自治理念削弱了香港機構的權力,而我今天談到的這些核心民主理念要發揮其理想作用,使香港變得強大、成功而且繁榮只會難上加難。

謝謝聆聽,我期待大家的提問和評論。

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